더에듀 | 9월, 또다시 수석교사 선발 시기가 돌아왔다.
2011년 ‘교육공무원법’에 수석교사 자격이 신설된 지 14년이 지났지만, 대통령령으로 규정한 교원 총정원 표에는 여전히 ‘수석교사’ 직명이 보이지 않는다.
세계 어디에서도 유례를 찾기 힘든 이 ‘직명 없는 교원정책’은 국민주권 정부를 표방한 이재명 정부에서도 여전히 반복되고 있다. 역대 정부 모두 K-에듀와 미래 교육을 외쳤지만, 그 이면에는 후진적 교원정책의 민낯이 숨어 있다.
‘수석교사제’는 1980년대부터 교육계에서 꾸준히 논의돼 왔으나, 실제 제도 도입을 촉발한 직접적 계기는 2003년 OECD 교원정책 검토단의 한국 방문이었다.
당시 조사단은 한국 교원정책을 평가하며 ‘교사의 전문성 개발을 위한 트랙이 없고, 오직 관리직 승진만 존재한다’는 점을 강하게 비판했다. 이 결과는 2004년 OECD 보고서 ‘Country Note: Korea – Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers’로 발표되었고, 존 쿨라한, 파울루 산티아고, 로웨나 페어, 아키라 니노미야 등이 참여했다.
보고서는 크게 두 가지 문제를 지적했다.
첫째, 교사가 경력을 쌓아도 전문성을 보상받는 제도가 없고 오직 교감·교장으로 가는 행정직 승진만 존재한다는 점.
둘째, 교수·연구 전문성을 신장할 별도의 경력 경로(career track)가 부재하다는 점이다.
제도의 취지와 해외 사례 그리고 한국의 특수성
OECD는 교사 경력 단계의 차별화 부재와 구조적 한계를 짚으며, 교사의 본연적 직무인 수업과 멘토링 중심의 역할 차별화 제도를 권고했다.
정부는 이에 따라 2008년부터 4년간 시범 운영을 거쳐 2011년 수석교사 자격을 법제화했으나, 제도 시행 14년이 지난 지금도 교원 총정원표에 직명조차 빠져 있는 상태다. 이는 OECD 권고의 취지를 왜곡한 결과이자, 제도 도입 이후 방치를 이어온 역대 정부 모두의 책임이다.
해외 사례는 더욱 분명하다.
독일·프랑스·일본은 수석교사 고유 자격을 법으로 규정하고, 교원 정원표에도 일반 교사와 구분된 수석교사 직명을 공식적으로 명시한다. 반면 영국·호주·싱가포르는 ‘수석교사제’를 법적 자격이 아닌 ‘일반 교사 자격 하에서 역할 중심의 내부 직위’로 둔다.
결국 수석교사를 독립된 법적 자격으로 신설해 놓고도 정원표에는 누락한 채 일반 교사로 둔갑시켜 운영하는 나라는 한국이 유일하다.
수석교사제는 도입 초기부터 이념의 프레임에 휘말렸다.
2011년 이명박 정부가 ‘교육공무원법’을 개정해 공모교장제와 수석교사제를 동시에 법제화했을 때, 한국교총은 수석교사제를, 일부 교원노조 단체는 공모교장제를 지지하면서 교원정책 전반에 ‘색깔론’이 개입됐다.
이 대립은 지금까지 이어져 일부 단체가 여전히 수석교사제 폐지를 주장하는 배경이 되고 있다. 결국 교사 전문성 신장 자격을 두고 벌어지는 이념적 갈등이 제도의 정상적 운영을 가로막아 온 것이다.
교직은 본질적으로 ‘전문직(profession)’이다. 그럼에도 관리·행정 승진 트랙과 단일 교사 자격만을 고집하며 전문성 신장 자격을 불필요하다고 주장하는 것은 자기모순이다.
특히 관리 행정 승진 트랙이 이미 포화한 상황에서 도입된 공모교장제는 행정직 진출 경로를 다양화한 의미가 있으나, 교사의 본질적 직무인 교수·연구 전문성과는 무관하다.
연구원 사회만 보더라도 직급과 경력 경로가 전문성 심화 정도에 따라 다양하게 마련되어 있다. 이 구조 속에서 개인은 역량을 발전시키고, 조직은 전문성을 축적·확산하는 선순환을 이룬다. 그러나 교직이 단일 자격에 머무른다면 본질적 역할은 제도적으로 보상받기 어렵다.
따라서 교사도 연구자와 마찬가지로 교수·연구 중심의 승진·보상 트랙을 갖추어야 하며, 그 트랙이 법적 자격과 고유 직명으로 명확히 구분될 때 교직 전문성은 위상을 높이고 비로소 전문직 자격으로 온전히 기능할 수 있다.
그러나 수석교사 자격은 OECD 권고에 따라 교수·연구 중심의 승진·보상 트랙으로 도입되었음에도, 제도적 보장은 이루어지지 못한 채 행정적·정치적 이해에 따라 지속적으로 축소·왜곡되어 왔다.
수석교사 제도 운영을 가로막는 현실적 한계
그 단적인 사례가 수석교사 선발이 각 시·도 교육감의 이념과 교육청의 인적 네트워크 성향에 따라 좌우된다는 점이다.
어떤 지역은 매년 소수라도 꾸준히 선발하는 반면, 어떤 지역은 수년째 중단하거나 격년제로 축소했다.
실제로 강원은 초기 3년 이후 단 한 차례도 선발하지 않았고, 울산·세종·경기·제주·인천·충남 등은 오랫동안 멈췄다가 최근 소수 인원만 재개했다.
전남·경북·광주·대구·부산·충북·대전 등은 격년제나 축소 선발로 전환했으며, 그나마 서울·전북·경남만이 2011년 이후 매년 소규모지만 꾸준히 선발을 이어왔다.
그 결과 동일한 대한민국 교사임에도 근무 지역과 교육감의 성향에 따라 수석교사 자격 취득 기회가 주어지기도, 차단되기도 하는 불공정이 벌어지고 있다. 이는 특정 지역 교사라는 이유만으로 상위 자격 취득 기회가 박탈되는 명백한 차별이며, 국가공무원으로서 교원의 공정한 자격 보장 원칙에도 배치된다.
더 심각한 문제는 교원 총 정원표에 수석교사 직명이 누락된 채 14년이 흘렀음에도 시도교육감협의회조차 이를 바로잡으려 하지 않았다는 점이다. 이는 오늘날 교육자치가 얼마나 피상적으로 운영되고 있는지를 적나라하게 보여준다.
결국 교육감협의회는 교원정책에서 교사의 전문성 강화보다 정치적 이해관계와 표 계산에 치중해 왔음을 드러내며, 선출직 교육감 제도가 끊임없는 리스크로 지적되는 이유가 여기에 있다.
교원 자격 제도는 정부의 색깔이나 교육감의 이념, 특정 교원단체의 이해관계에 따라 좌우될 사안이 아니다. 교직 진로 다양성 보장이 학교 교육과 학생의 학습 경험의 질 개선에 기여하는가라는 기준으로 평가해야 한다. ‘교사 전문성 신장 자격 운영은 내가 싫으니 너도 해서는 안 된다’는 식의 이념적 프레임은 교원의 진로 다양성을 가로막고 전문성을 스스로 훼손하는 주장에 불과하다. 교원 자격은 특정 집단의 정치적 구호가 아니라, 교육의 지속가능성을 떠받치고 학생 학습권을 보장하는 제도적 장치이기 때문이다.
정부는 2011년 ‘1학교 1수석교사’를 목표로 1만 명 선발을 약속했으나, 첫해 1122명에서 출발해 2016년 1599명으로 정점을 찍은 뒤 2025년 현재 885명으로 절반 가까이 줄어들었다. 전체 교원 수 약 50만 6100명 가운데 수석교사 885명은 고작 0.18%에 불과하다. OECD 권고를 이행했다고 말하기에는 정부로서도 민망한 수준이다.
정책적 일관성도, 책임 있는 운영도 찾아볼 수 없다. 이는 OECD 권고처럼 교수·연구 중심 전문 자격을 희망하는 교사들에게 공정한 기회를 제공하기는커녕 정치적 성향에 따라 왜곡된 방식으로 운영돼 왔음을 보여준다.
결국 교사 전문성 신장 자격인 수석교사가 정부와 교육감의 이념적 성향에 따라 가장 정치적으로 취급된 사례임이 아이러니하게 드러난다.
궁극적으로 교수·연구 중심 전문 자격을 축소하거나 배제하는 교원정책은 학교와 교사로 하여금 교육과정의 질 관리라는 본연의 책무보다 교육과 무관한 정부 사업을 떠맡게 하고, 이를 관리하는 행정 관리직을 목표로 삼도록 만드는 왜곡된 구조를 강화한다.
역대 정부는 교원정책 문서와 구호에서는 전문성 개발을 내세우면서도, 실제 관련 자격인 수석교사를 교원 총정원 표에조차 명시하지 않은 채 방치해 왔다.
이처럼 제도적 보장은 부재한 채, 수석교사 자격에 대해서는 본질을 호도하는 오해와 왜곡까지 더해지고 있다.
그러나 수석교사는 시·도교육청의 선발을 거친 뒤, 교육부가 주관하는 한국교원대학교 종합 교육연수원에서 전국 단위 자격연수를 반드시 이수해야 한다. 따라서 수석교사를 일반 교사 자격에 포함해 운영해야 한다는 정부 당국의 주장은, 법으로 규정된 교원 자격제도에 대한 명백한 몰이해에 불과하다.
또한 일부는 수석교사 개인의 역량을 문제 삼아 제도 폐지를 주장하지만, 이는 교장이나 교감, 교사 개인의 한계를 이유로 자격 자체를 없애자는 것과 다르지 않다.
개인의 역량 문제는 선발·양성 과정에서 개선해야 할 과제이지 제도의 결함이 아니다. 따라서 전문성 신장 제도의 타당성을 논할 때는 제도의 구조적 필요성과 개인의 역량 문제를 명확히 구분해야 한다.
이러한 왜곡된 정책의 근본에는 교원 총정원을 교육부가 아닌 행정안전부가 관할하는 구조적 문제가 자리하고 있다.
제도 도입 당시 대통령령에 명시된 수석교사 배치 기준은 2013년 교육자치 이행 과정에서 시·도교육감에게 권한이 이관되며 삭제되었고, 이후 수석교사 선발은 급격히 축소됐다.
행안부는 학령인구 감소를 명분으로 교원 정원을 줄여왔고, 시·도교육감은 정원표에조차 명시되지 않은 수석교사를 이념적 프레임으로 재단하며 손쉬운 축소 대상으로 삼아왔다.
더구나 같은 시기의 전체 공무원 정원은 증가했음에도, 교원 총정원 표에서 수석교사 직명은 누락된 채 운영되었다. 이는 행안부가 교육을 일반 행정과 동일한 잣대로 다루면서도 교원 전문성 자격에는 인색하게 대응해 온 모순이다.
이러한 행안부 중심의 교원 정원 관리가 지속된다면 교원 전문성 개발 정책은 붕괴되고 학교 교육의 질 역시 근본적으로 흔들릴 수밖에 없다.
따라서 이재명 정부는 교원 정원 관리 권한을 행안부에서 교육부로 이관해, 교육의 전문성과 자율성을 보장하는 교원 정원 체계를 새롭게 확립해야 한다.
현재 행안부 소관 대통령령 ‘지방교육행정기관 및 공립 각급학교에 두는 국가공무원 정원에 관한 규정 [별표2]’의 교사 정원 통계는 사실상 은폐에 가깝다.
정부는 수석교사를 독립된 직명으로 분리하지 않고 교사 정원에 끼워 넣어 발표함으로써 실제 교사 수를 부풀리고 있다. 이는 사실과 어긋난 통계 처리 방식으로, 은폐에 가까운 행정 운영이라 하지 않을 수 없다.
따라서 교사 정원 수치에서 수석교사를 명확히 구분·제외하고, 교원 총정원 표에는 반드시 수석교사 직명을 별도로 명시해야 한다. 그래야만 사실에 기초한 제대로 된 교육통계가 될 수 있다.
정부는 교사에게 학생의 다양한 진로를 존중하라고 요구한다. 그러나 정작 교원의 진로는 폐쇄적으로 운영되고 있다.
관리·행정 트랙을 선택한 교사에게는 교장·교감 직명을 정원표에 명시해주면서도, 교수·연구 중심 전문성 트랙을 선택한 교사에게는 직명은커녕 자격 취득 기회조차 제대로 보장하지 않는다.
법률로 규정된 수석교사 자격이 대통령령에 따라 교원 총정원 표에서 배제된 채 방치되고 있는 현실은, 정부와 교육감이 교직 진로의 다양성을 앞장서 무너뜨리고 있는 대표적 사례이다.
정부가 풀어가야 할 과제
이재명 정부는 달라야 한다.
윤호중 행정안전부 장관과 최교진 교육부 장관은 교사의 법적 상위 자격인 수석교사를 일반 교사로 왜곡해 교원 총정원 표에서조차 누락시키는 편법을 즉시 중단해야 한다. 이는 법률 우위 원칙을 정면으로 위반하는 것이자, 교원 자격체계의 명확성과 형평성을 심각하게 훼손하는 것이다.
OECD가 권고한 교수·연구 중심 경력 경로를 외면하고, 자격을 형식만 남긴 채 사실상 방치하는 나라는 한국이 유일하다. 이 왜곡을 시정하는 것은 단순한 행정 보완이 아니라, 법치주의 회복과 교원정책 신뢰 회복의 문제다.
학교가 무너지고 있는 원인에 대한 패러다임 전환 없이 지금의 정책 처방은 모두 밑 빠진 독에 물 붓기에 불과하다.
학교는 교사의 전문성 수준을 넘지 못한다. 그러나 최교진 장관의 취임사 어디에도 교원을 고도화된 전문 인력으로 양성해 현재의 위기를 풀겠다는 비전은 보이지 않는다. 지금과 같은 패러다임 속에서 몇 가지 정책을 덧붙이는 방식으로는 붕괴되는 학교를 멈출 수 없다.
학교 문제를 근본적으로 해결하고자 한다면, 이재명 정부와 최교진 장관은 무엇보다 ‘교원정책’ 네 글자를 깊이 성찰해야 한다.
“새 술은 새 부대에 담아야 한다”라는 말이 있듯이, 14년째 법과 대통령령의 불일치로 직명 없는 수석교사가 방치된다면, 새 정부는 역대 정부들과 다를 바 없다.
9월은 국민주권 정부를 표방한 이재명 정부에서의 첫 수석교사 선발이 이루어지는 시기이다. 이제라도 교원정책 운영 기준을 전문성 중심으로 전환하고, 교원의 전문성 자격을 교원 총정원 표에 명시하여 법령 불일치와 입법 부작위를 끝내야 한다. 그것이야말로 이재명 정부가 OECD 권고를 이행하고, K-에듀 미래 교육정책을 성공으로 이끌 수 있는 길이다.
교원 전문성의 고도화야말로 교원의 교육활동을 지키고, 학교를 학교답게, 교육을 교육답게 만드는 가장 빠른 길이 될 것이다.
