[송미나의 THE교육] 광주전남 특별법, 무엇을 말하고, 무엇을 말하지 않는가

더에듀 | 광주·전남 행정통합 논의가 급격히 가속화되고 있다. 불과 몇 달 전까지만 해도 중장기 과제로 분류되던 통합은 2026년 6·3 지방선거를 앞두고 사실상 ‘속도전’ 국면으로 전환되었다. 대전·충남 통합 역시 유사한 시간표 위에서 동시에 추진되고 있다.

급가속의 배경에는 분명한 정치적 맥락이 존재한다. 현 정부가 제시한 ‘5극 3특 체제’는 수도권 일극 구조를 해소하겠다는 대통령 선거 공약이었고, 이를 가시적으로 실현하기 위한 수단으로 광역 통합 특별시 구상이 호출되었다.

행정통합이 성사할 경우 연간 최대 5조원씩 4년간 최대 20조원 규모의 재정 지원과 규제 완화, 예비타당성 조사 면제라는 파격적인 인센티브가 제시된다. 교육 분야에 대해서는 이 특별법에 따라 통합특별교육교부금 약 1조 30억원이 별도의 특례 재정으로 추가 배분된다.

밀려난 교육

숫자만 놓고 보면 매력적인 제안이다. 그러나 법을 설계할 때 문제는 숫자의 크기가 아니라 구조와 설계이다. 이 특별법은 교육자치를 어디에 두고 설계하고 있는가.

이 질문은 단순한 분류의 문제가 아니다. 교육자치가 이 법에서 하나의 독립된 헌법적 권한으로 위치하는지 아니면 일반 행정 체계 속에 편입된 하위 영역으로 재배치되는지를 가르는 핵심 질문이다.

법은 선언이 아니라 구조로 말한다. 조문이 어떤 체계 속에 놓이고, 누가 계획하고 누가 결정하는가에 따라 교육자치는 실질적으로 강화될 수도, 조용히 형해화 할 수도 있다.

이 특별법의 문제는 교육자치를 폐지했느냐의 문제가 아니다. 교육감의 관장 사무는 형식적으로 존치돼 있고 교육자치 역시 법문상 삭제되지 않았다. 그래서 표면적으로는 “교육자치 훼손은 없다”고 말할 수 있다.

그러나 헌법이 보호하는 것은 권한의 목록이 아니라 교육이 법 안에서 작동하는 방식이다. 교육자치는 남아 있을 수 있다. 그러나 법체계 안에서의 위상과 위치가 달라지는 순간, 교육자치의 헌법적 문제는 시작된다.

특별법의 총칙은 법의 나침반이다. 광주·전남 특별법의 총칙 다섯 개 조항은 이 법이 무엇을 중심에 두고 무엇을 주변으로 밀어냈는지를 분명히 보여준다.

제1조 목적 조항은 수도권 일극 해소와 국가균형발전, 인공지능·에너지·문화수도 조성을 전면에 내세운다. 국가 전략의 목표는 명확하지만 이 목적 어디에도 교육이나 교육자치는 등장하지 않는다. 지방분권을 말하면서도 분권의 핵심 축인 교육자치는 특별법 출발선에서 호출되지 않는다.

제2조 정의 조항 역시 같은 방향을 가리킨다. 법이 상정하는 주체는 국가, 중앙행정기관, 특별시장이다. 교육감과 교육청은 총칙 단계에서 법의 행위자로 등장하지 않는다. 이는 단순한 형식상의 누락이 아니라, 권한과 책임의 중심이 어디에 놓여 있는지를 보여주는 구조적 신호다.

제3조 국가의 책무 조항은 지원이 아니라 관리의 구조를 전제로 한다. 국가는 특별시의 목표 달성도를 평가하고 그 성과에 따라 권한 이양과 재정 지원의 범위를 조정한다. 이 과정에서 교육자치는 별도의 헌법적 자치 영역으로 분리되지 않은 채 국가 정책의 성과관리 체계 안에 편입되는 구조로 설정되어 있다.

제4조 특별시의 책무 조항은 이러한 국가 정책 중심의 관리 구조를 제도적으로 귀결시키는 역할을 한다. 특별시는 국가가 수립한 ‘특별시에 대한 정책’에 적극 협력해야 하며 성과 목표와 협약을 통해 평가받는 대상으로 설정된다.

마지막으로 제5조는 이 특별법이 다른 법률에 우선 적용될 수 있음을 명시하고 중앙행정기관의 권한을 특별시장에게 포괄적으로 치환할 수 있는 근거를 둔다. 총칙에서 교육자치의 독립성이 선언되지 않은 상태에서 이 조항은 교육을 국가 프로젝트 관리 체계 속으로 편입시킬 수 있는 법적 통로로 작동한다.

이러한 방향성은 지방교육행정협의회의 구조에서 더욱 분명하게 드러난다.

지방교육자치에 관한 법률 제41조에 따라 설치되는 지방교육행정협의회는 법체계와 전국적 운영 방식에서 의결기구가 아닌 협의·조정기구로 기능하고 있다. 특별법 설계 과정에서 참고된 제주·강원특별자치도를 포함해 현재 모든 시·도에서 지방교육행정협의회는 교육감과 지방자치단체장이 공동으로 참여하는 협의·조정 중심의 구조를 유지하고 있다.

이는 교육자치와 일반자치가 병렬적으로 존재하는 헌법 구조를 전제로 교육에 관한 최종 판단과 책임을 교육감에게 남겨두기 위한 최소한의 제도적 장치이다.

그러나 광주·전남 특별법은 이 지방교육행정협의회를 의결기구로 설계하고 있다. 협의의 장이 결정의 장으로 전환되는 순간 교육자치의 독립적 판단 구조는 흔들릴 수밖에 없다.

더 나아가 이는 단일 지역의 제도 변경에 그치지 않는다. 5극 3특 체제라는 국가 정책이 단계적으로 확산하는 과정에서 교육자치는 행정통합 구조 안으로 흡수·재편되는 선례로 기능할 가능성이 크며, 그 결과 교육의 독립적 판단 구조는 구조적으로 약화할 위험을 안게 된다.

교육재정의 배치 역시 같은 방향을 가리킨다. 통합특별교육교부금은 교육자치편이 아닌 자치행정 체계에 놓여 있다. 이는 교육재정을 헌법이 보장한 교육자치의 고유 재정이 아니라 국가 정책 수행을 전제로 한 행정재정으로 규정하는 배치이다.

그 결과 교육자치법 체계에서 작동하는 교육자치와 특별법 체계에서 작동하는 교육자치가 서로 다른 논리로 움직이는 이중 구조가 형성된다. 이러한 이중 구조는 곧 행정통합의 시간표와 교육자치의 시간표가 근본적으로 다르다는 문제로 이어진다.

행정과 교육의 시간표 분리를 잊다

특별법의 특례는 과연 교육을 강화해 왔는가. 이 질문은 행정통합의 시간표와 교육자치의 시간표가 근본적으로 다르다는 문제로 이어진다.

무엇보다 우려되는 것은 시간표이다. 행정통합은 정치와 선거의 시간표 위에서 움직인다. 그러나 교육은 전혀 다른 시간 위에서 작동한다. 급하게 먹은 떡이 체하듯, 급하게 추진된 교육 제도는 가장 늦게, 가장 크게 부작용을 남긴다. 특히 교육자치는 한 번 구조가 바뀌면 되돌리기 어렵다. 그래서 교육의 시간표는 언제나 행정의 속도와 분리되어야 한다.

지금 광주·전남 특별법은 행정통합의 시간표 속으로 교육자치를 급하게 끌어들이는 구조에 가깝다. 교육자치는 독립된 헌법적 영역임에도 불구하고 충분한 숙의 없이 국가 정책과 행정 통합의 부속 변수로 재배치되고 있다. 이는 교육의 자주성과 전문성을 보호하기 위한 설계가 아니라 행정 효율을 우선한 결정이다.

더 이상 ‘통합에 찬성하느냐 반대하느냐’의 문제가 아니다. 문제는 이 특별법이 교육을 어떤 지위와 위계 속에 배치하고 있는가, 다시 말해 교육자치를 헌법이 보장한 독립적 자치 원리로 다루고 있는지 아니면 행정통합을 원활히 하기 위한 정책 변수로 취급하고 있는지에 있다.

이는 정책 효과의 문제가 아니라 법 설계의 문제이며 선언이 아니라 구조의 문제이다. 교육자치는 법문에 남아 있다는 사실만으로 보호되지 않는다. 조문이 어떤 체계 속에 놓이고, 어떤 언어로 설명되며 어떤 위계에서 작동하는지가 교육자치의 실제 위상을 결정한다. 이 특별법의 교육 분야 조문을 구조적으로 살펴볼 필요가 바로 여기에 있다.

광주·전남 특별법의 교육 분야 조문을 구조적으로 진단해 보자. 핵심은 교육자치의 위계가 어떻게 설정되어 있는가이다.

이 특별법의 교육 분야 조문 설계는 헌법상 교육자치 개념과 일체화되게 설계된 법이라고 보기 어렵다. 법의 외형상 ‘교육자치’라는 명칭을 사용하고 있으나 실제 구조는 교육자치를 행정통합을 원활히 하기 위한 기능적 조정 대상으로 재구성하고 있다.

가장 핵심적인 문제는 교육자치가 독립된 헌법 원리로 다루어지지 않고 ‘특례 영역’으로 편입되었다는 점이다. 교육자치는 이 법에서 ‘지방자치 강화’라는 상위 편성 아래 하위 요소로 배치되어 있으며 자치행정·산업·에너지와 병렬 혹은 종속 영역으로 구성된다.

헌법은 교육자치를 지방자치의 하위 영역으로 규정하지 않는다. 헌법 제117조가 지방자치 전반에 관한 일반 규정인 반면, 헌법 제31조는 교육에 대해 자주성·전문성·정치적 중립성을 명시적으로 보장하고 있다. 이는 교육이 일반 행정자치의 하위 기능이 아니라, 헌법이 직접 보호하는 독립된 자치 원리임을 전제로 한 규범 구조다.

이러한 헌법 체계에 비추어 볼 때, 이 특별법이 교육자치를 지방자치 강화라는 상위 편성 아래 기능적 조정 대상으로 배치한 것은 헌법 제31조가 전제한 교육자치의 위상과 명백히 충돌한다. 결과적으로 이 법은 교육자치를 독립된 헌법 원리가 아니라 행정자치 내부의 하나의 기능 단위로 환원하는 위계 역전 구조를 내포하고 있다.

교육 분야 조문에서 반복적으로 사용되는 ‘특례’와 ‘권한 이양’이라는 용어는 이 법의 실제 성격을 분명히 드러낸다.

법적으로 특례란 일반 법체계를 전제로 한 예외 규정이며, 헌법상 보장된 권리를 구현하는 방식이 아니다. 그럼에도 이 특별법은 교육감의 지위, 교육자치조직권, 교원 정원과 인사, 교육 운영 전반을 모두 특례의 형태로 규정하고 있다. 특히 교육청 분석자료는 이를 ‘중앙정부 권한을 교육감에게 이양’한 것으로 설명하지만, 이는 법리적으로 매우 위험한 서술이다.

헌법상 교육감의 권한은 중앙정부로부터 이전되는 행정 권한이 아니라 애초부터 헌법과 법률에 의해 독자적으로 보장된 자치권이다. 교육자치를 ‘이양’의 결과물처럼 설명하는 순간, 자치는 보장된 권리가 아니라 통합을 위해 조정되는 행정 대상으로 전락한다. 이는 헌법 제31조 제4항이 규정한 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성과 개념적으로 정면 충돌한다.

이 특별법의 치명적 한계는 교육자치를 헌법적 원리로 평가하지 않고 행정 효율의 관점에서만 해석하고 있다는 점이다. 법의 설계가 ‘교육자치가 강화되었는가’가 아니라 ‘행정통합에 교육이 얼마나 잘 적응하는가’에 맞추어져 있으며, 법의 구조적 의미와 헌법적 정합성에 대한 검토는 결여되어 있다.

이 법은 교육자치를 헌법상 고유한 자치 원리로 구현하지 않고 행정통합을 원활히 하기 위한 조정 대상 영역으로 재구성한 설계라는 점에서 구조적으로 문제를 안고 있다. 특히 교육자치가 ‘편’ 단위의 행정 영역으로 편입된 점, 모든 교육 권한이 특례로만 규정된 점, 교육감 권한을 이양의 산물처럼 서술한 점은 이 법의 치명적인 설계 한계를 분명히 보여준다.

부작용만 낳은 특별법

또한 여기서 반드시 짚어야 할 쟁점이 있다. 교육정책에서 특별법과 각종 특례 조항들이 과연 헌법이 보장한 교육의 기본근력과 체급, 교육의 질을 개선하는 방향으로 작동해 왔는가 하는 문제이다.

지금까지의 교육에서 집행된 특별법의 경험은 낙관보다 경계를 요구한다. 교육 영역에서 제정된 다수의 특별법은 교육을 강화하기보다 오히려 교육 시스템을 행정·사법 논리 속으로 끌어들이는 통로로 기능해 왔다. 이러한 법 구조의 위험성은 추상적 우려가 아니다. 우리는 이미 교육 영역에서 수차례 같은 방식의 특별법이 어떤 결과를 낳았는지를 경험해 왔다.

아동학대처벌법과 학교폭력 관련 법률은 특별법 또는 이에 준하는 법체계로 설계되어 교육 보호를 명분으로 출발했지만 집행 과정에서는 교육활동을 위축시키고 교사를 행정적·사법적 관리의 대상으로 전환시키는 방향으로 작동해 왔다.

교육의 질을 높이기 위한 법이 교육의 기본 구조를 약화하는 역설이 반복되어 온 것이다. 이는 특별법 자체의 문제가 아니라 충분한 숙의 없이 교육을 행정 문제로 치환하는 입법 방식이 반복되어 온 결과다.

이러한 경험을 고려할 때, 광주·전남 특별법이 허용하는 각종 특례 조항 역시 교육의 기본 체력을 강화하는 방향으로 작동할 것이라고 단정할 수 없다. 오히려 일반법 체계에서 어렵게 유지되어 온 교육자치의 원칙과 구조가 특별법의 이름으로 우회, 완화될 가능성에 대해 더욱 엄격한 검토가 필요하다.

광주·전남 특별법은 헌법이 직접 보장한 제도가 아니라, 국회의 정책적 선택에 의해 설계된 특별법이다. 따라서 이 법은 언제든지 개정되거나 폐지될 수 있으며 특히 교육자치와 관련된 특례 조항들은 일반 법체계로 비교적 쉽게 환원될 수 있다.

물론 한국의 교육자치가 인사·정원·재정에서 강한 중앙 통제를 받아 왔다는 현실을 부정할 수는 없다. 교원 총정원을 교육부와 행안부가 관리해 온 구조에서 교육감이 정원이나 배치 기준을 실질적으로 결정하지 못했던 것도 사실이다. 이러한 조건에서 특별법이 정원과 인사에 관한 특례를 두는 것은 행정 운영의 자율성을 일정 부분 확대하는 효과를 가질 수 있다.

그러나 이는 중앙 통제 구조 자체를 전환한 것이 아니라 그 구조를 유지한 채 예외를 허용한 것에 불과하다. 행정 자율성의 확대를 교육자치의 실현으로 설명하는 순간 자치는 헌법적 원리가 아니라 관리 가능한 예외로 축소된다.

교육계, 무엇을 말해야 하는가

이 정도의 구조적 문제라면 왜 교육계가 조용했느냐는 질문이 가능하다. 그러나 실제로는 교육공동체의 문제제기가 전혀 없었던 것이 아니라, 논의의 초점이 ‘교육감 선출 방식’과 ‘통합특별교육교부금 확보’, ‘인사 불안’ 같은 단기 의제로 수렴되면서 법 설계의 헌법적 정합성 문제가 충분히 전면화되지 못했을 가능성이 크다.

특히 법안이 초안 조율 단계에서 속도전으로 추진될수록 공개 비판은 정치적 부담이 되고 조문 체계의 위험은 더 늦게 드러난다. 따라서 지금 필요한 것은 찬반의 감정이 아니라 총칙·의결 구조·재정 연동 방식이 교육자치를 ‘원리’로 보장하는지 ‘특례’로 관리하는지에 대한 조문 수준의 검증이다.

정치인의 입장에서 보면 이 특별법은 매우 잘 설계된 법이다. 재정은 눈에 보이고, 성과는 설명 가능하며 국가 정책을 지역에 구현하기에 효율적인 구조를 갖추고 있다. 그러나 정치적으로 잘 설계된 법이 곧 헌법적으로 정합한 법은 아니다. 특히 교육자치는 정치적 성과의 수단이 아니라, 헌법이 보호해야 할 독립된 자치 원리이다.

통합특별교육교부금 약 1조 30억원은 교육 환경을 개선할 수 있는 실질적 재정인 것도 사실이다. 안 받는 것보다 받는 것이 단기적으로는 분명히 낫다. 정치인의 입장에서 보면, 이 특별법은 재정 효과가 분명하고 성과를 설명하기 쉬운 매우 잘 설계된 법이다.

그러나 문제는 금액이 아니라 조건이다. 이 재정은 일반 교육재정이 아니라 ‘5극3특 체제’라는 국가 정책을 실현하기 위한 특례 재정으로, 배분 기준과 정책 방향이 특별법의 통합 운영 논리에 연동된다. 그래서 이 문제는 ‘얼마를 받느냐’의 문제가 아니라, 교육이 국가 공간전략의 실행 수단으로 편입되어도 되는가라는 헌법적 질문으로 돌아온다.

광주·전남 특별법이 교육자치를 헌법으로 보장하는 법으로 작동하려면, 설계의 출발점부터 달라져야 한다. 교육자치를 행정통합의 예외나 집행 논리에 종속된 영역으로 다룰 것이 아니라 오히려 행정통합이 교육자치의 헌법적 한계 안에서 작동하도록 설계되어야 한다.

이를 위해 총칙에 교육자치의 헌법적 지위를 명시하고 교육감의 권한을 ‘이양’의 결과가 아니라 헌법에 의해 보장된 자치권의 확인과 제도적 확장으로 재정의할 필요가 있다.

또한 통합특별교육교부금 역시 국가 정책 수행을 위한 특례 재정이 아니라 교육자치 재정으로서의 독립적 성격을 갖도록 분리 설계되어야 한다. 자치단체장과의 협의는 가능하되 교육자치에 관한 최종 결정과 책임은 교육감에게 귀속되는 구조가 유지될 때 비로소 이 법은 교육에 대한 실질적인 지원으로 기능할 수 있다.

이 특별법이 진정한 선물이 되기 위해 필요한 조건은 복잡하지 않다. 총칙에 단 한 줄이면 충분하다. ‘교육자치는 헌법이 보장한 독립적 자치 영역이며, 국가 균형발전 정책의 성과관리 체계에 종속되는 집행 사무가 아니라는 선언’이다. 이 문장 하나 없이 제시된 20조 원은 지원이 아니라 관리와 종속을 포장한 거래에 가깝다.

5·18이 남긴 유산은 관리의 효율이 아니라 권력이 넘지 말아야 할 경계에 대한 기억이다. 교육자치는 그 경계를 확인하는 마지막 제도적 공간이어야 한다.

아직 이 법은 통과되지 않았다. 그렇기에 지금이 마지막 기회다. 특별법이라는 이유로 교육이 행정의 논리로 작동하고 그 외의 영역에서만 교육자치가 적용되는 이중 구조는 헌법적으로 허용될 수 없다.