[송미나의 THE교육] 수석교사③ 법을 왜곡한 제도, 무엇을 어떻게 고쳐야 하는가

더에듀 | 수석교사는 2011년 이미 법률에 의해 도입된 교원 자격이다. 그러나 법적 자격이 제도로 이어지는 행정입법 경로는 완결되어 있지 않다. 위임입법이 제정되지 않은 채 방치되어 있고, 정원·보수·자격 기준은 서로 분절되어 있다. 즉, 행정입법 부작위와 구조적 비정합이 결합되면서 수석교사 제도는 법제화의 취지와 달리 왜곡된 방식으로 실행되고 있다.

그렇다면 무엇을 고쳐야 하는가. 문제는 개별 조항의 미비를 넘어 체계의 정합성 붕괴에 있다. 따라서 개정은 법제화 취지대로 자격·정원·보수·직무를 하나의 구조로 재구성해, 법조항 간 단절을 복원하고 제도 전체의 일관성을 회복하는 방향으로 이루어져야 한다.

동시에 법률–대통령령–교육부령으로 이어지는 위임입법 체계 역시 방치된 상태를 해소하고, 단계 간 위임과 연결이 실질적으로 작동하도록 전면 재설계되어야 한다.

수석교사 자격 기준, 다른 교원 자격과 동일한 법체계에 따라야

‘초·중등교육법’ 제21조 제3항을 개정해야 한다. 현행 조문은 수석교사의 자격 기준을 상위법인 법률에 직접 규정함으로써, 하위 법령으로의 위임 경로를 구조적으로 제한하고 있다.

그 결과 자격은 선언적 규정에 머무른 채 정원·임용·보수 등 제도적 요소로 연결되지 못하고 있으며, 자격 체계의 제도적 확장을 가로막고 있다. 반면 교장·교감·교사의 자격 기준은 모두 하위 법령에 위임되어 별표 규정을 통해 구체화되고 있으며, 이를 기반으로 인사 및 운영 체계가 작동하고 있다.

교원 자격 기준은 위임입법을 통해 별표 구조로 구체화될 때 비로소 정원·임용·보수 체계와 연동되어 제도적으로 작동하게 된다. 이러한 점에서 ‘교육공무원법’은 수석교사를 교사와 구분된 별도의 조문으로 규정해 독립된 교원 자격으로 설정하고 있다.

그럼에도 현행 제도는 ‘교사’라는 명칭을 근거로 수석교사를 교사 자격 내부에 포섭해 해석하고 있으며, 그 결과 법률이 설정한 자격 체계는 행정에 의해 축소·왜곡되고 있다.

따라서 수석교사 자격 기준 역시 다른 교원 자격과 동일한 법체계에 따라 상위법률에서 분리하여 하위 법령의 별표 규정으로 위임해야 한다. 이를 통해 자격과 제도 운영 간의 단절을 해소하고, 권한과 책임이 정합적으로 연결되는 구조로 재설계해야 한다.

이에 따라 제21조 제3항은 다음과 같이 개정되어야 한다.

③ 수석교사는 제2항의 자격증을 소지한 사람으로서 별표 3의 자격 기준에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육부장관이 검정ㆍ수여하는 자격증을 받은 사람이어야 한다. [별표 3] 수석교사 자격 기준 (신설, 기존 법률 규정의 대통령령 위임·이관)

대통령령 단계의 개정으로 위임입법 구조 불균형 해소 필요

수석교사 제도의 문제는 이 단계에서 더욱 분명하게 드러난다. 자격검정·정원·배치라는 세 축이 서로 연결되지 못한 채 단절된 구조로 존재하고 있기 때문이다.

먼저 ‘교원자격검정령’ 제18조를 개정해야 한다. 이 조항은 수석교사 자격검정의 근거만을 두고 있을 뿐, 구체적인 기준과 절차를 규정하지 않고 있다.

동일한 제18조에서 교장·교감·교사는 별표를 통해 하위 법령으로 확장되는 위임 구조를 갖고 있으나, 수석교사는 하위 법령으로 내려가지 못하고 오히려 ‘초·중등교육법’ 제21조 제3항이라는 상위 법률에 직접 규정됨으로써 하위 법령으로의 위임이 차단된 구조를 보인다.

동일한 조문 안에서 일부 자격은 하위 법령으로 구체화되는 반면, 수석교사 자격만 상위 법률로 회귀하는 역방향 구조가 형성되어 있는 것이다. 이는 단순한 입법 공백이 아니라, 자격 기준을 하위 법령에서 구체화할 수 없도록 만드는 위임입법 구조의 불균형이다.

정원은 제도의 실체를 구성하는 ‘핵심 요소’

수석교사 정원은 특히 대통령령 단계에서 그 배제 구조가 명확하게 드러난다. ‘지방교육행정기관 및 공립의 각급 학교에 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정’ 제3조 제2항은 “정원(별표 2에 따른 정원만 해당한다)”고 규정함으로써 교원 정원 산정 대상을 별표 2로 한정하고 있다.

그런데 이 별표 2에는 교장·교감·교사만 포함되어 있을 뿐, 수석교사는 포함되어 있지 않다. 더 나아가 같은 규정의 시행규칙 제2조 역시 교장·교감과 교사만을 전제로 배정 기준을 구성하고 있어 수석교사는 정원 배정 체계에서도 구조적으로 배제되어 있다.

즉, 수석교사는 교사 정원에 포함되어 운영된다는 헌법재판소의 판단과 달리, 실제로는 현행 대통령령의 정원 규정에서 이미 구조적으로 배제되어 있는 자격이다.

중요한 점은, 수석교사가 단순한 교사의 역할 확장이 아니라 독립된 교원 자격이라는 사실이다. 자격연수 이수 후 교육부장관 명의의 수석교사 자격증이 별도로 수여되며, 이는 ‘초·중등교육법’ 제21조 제3항에 근거한 독립된 자격이다.

나아가 ‘교육공무원법’ 제29조의4는 수석교사의 임용, 재심사, 수당, 직무까지 별도로 규정하고 있어, 수석교사가 단순한 교사 역할이 아니라 독립된 임용과 평가 체계를 갖는 교원 자격임을 명확히 하고 있다.

그럼에도 수석교사의 정원이 규정되어 있지 않아, 실제 운영에서는 교사 정원 내부에서 충당되는 방식으로 작동하고 있다. 법률로 자격은 분리되어 있으나 행정에서 정원은 분리되어 있지 않은 구조다.

국가공무원의 정원은 단순한 수량 규정이 아니라 제도의 실체를 구성하는 핵심 요소다. 독립된 직위를 전제로 하는 교원 자격이 정원에 반영되지 않는다는 것은, 해당 자격이 제도 내에서 직위로 연결되지 않는다는 의미다.

교장·교감·교사 자격은 각각의 직위와 정원에 일대일로 대응하여 연계되어 있으나, 수석교사만 이 연결에서 이탈해 있음에도 불구하고 교원 인사체계와 교육행정정보시스템(NEIS) 등 공적 문서에서는 수석교사를 직위와 직급 모두 ‘수석교사’로 표기하고 있다.

이는 직위로 표기되지만 실제 제도에서는 직위로 작동하지 않는, 법령과 행정 운영 간 괴리를 드러내는 제도적 불일치다.

배치 기준, 위임입법 체계 ‘완결된 구조’로의 재정립 필요

‘초·중등교육법 시행령’은 2013년 제36조의3 삭제 이후 수석교사 배치 기준을 규정하지 않고 있다. 자격은 존재하지만 이를 어디에 어떻게 배치할 것인지에 대한 기준이 부재한 상태다. 여기에 더해, 별표 규정에도 수석교사 항목이 포함되어 있지 않은 상황에서 교원 배치 권한은 시·도교육감에게 전적으로 위임되어 있다.

문제는 이 위임이 구체적 기준 없이 이루어졌다는 점이다. 교육부는 권한을 위임했다는 이유로 책임에서 이탈하고, 시·도교육감은 적용할 법령 기준이 없다는 이유로 판단을 유보하는 구조가 형성돼 있다.

결과적으로 배치 기준이 없는 상태에서 권한만 분산된 채, 어느 주체도 실질적 책임을 지지 않는 상호 회피 구조가 작동하고 있다. 이는 단순한 입법 공백이 아니라, 국가공무원인 교원의 자격과 배치에 관한 국가 책임이 이행되지 않은 상태에서, 권한만 하위 기관에 이전된 구조적 문제다.

특히 ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’의 관점에서 보더라도, 교원의 지위와 처우는 국가가 법률에 따라 안정적으로 보장해야 할 사항이다. 그러나 직위와 역할은 법적으로 규정되어 있는 반면, 그에 상응하는 배치 기준과 제도적 기반은 마련되지 않은 채 행정 재량에 의해 운영되고 있다. 이는 법체계상 정합성을 상실한 상태다.

결국 자격을 부여한 주체와 이를 작동시켜야 할 책임 주체의 분리는, 법률이 예정한 교원 지위 보장 체계를 무력화하는 구조적 결함이다.

대통령령 단계에서 드러나는 문제는 명확하다. 자격은 존재하지만 기준이 없고, 정원이 없으며, 배치 기준이 없다. 이는 자격검정–정원–배치가 연계되지 못한 채 방치된 결과이며, 그 자체로 제도가 미완성 상태에 머물러 있음을 의미한다.

따라서 배치 기준을 포함한 대통령령 개정을 통해 위임입법 체계를 복원해야 한다. ‘교원자격검정령’에는 수석교사 자격검정의 기준과 절차를 구체화해야 하며, ‘지방교육행정기관 및 공립의 각급 학교에 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정’의 별표 2에는 ‘수석교사’ 항목을 명시적으로 포함시켜야 한다.

아울러 ‘초·중등교육법 시행령’에는 삭제된 제36조의3을 복원하여 수석교사 배치 기준을 규정하고, ‘교원 등의 연수에 관한 규정’에는 수석교사 자격연수를 별표 체계에 포함시켜 자격검정과 연수 간의 단절을 해소해야 한다. 이를 통해 위임입법 체계를 완결된 구조로 재정립해야 한다.

교육부령 단계의 개정, 자격·정원·연수 체계, 단일한 규범 체계로 재구성 필요

교육부령인 ‘초·중등교육법 시행규칙’과 정원 및 연수 관련 시행규칙을 동시에 개정해 자격·정원·연수 체계를 단일한 규범 체계로 재구성해야 한다. 이 규칙은 교장·교감 및 교사의 자격과 정원 기준을 별표로 구체화하여 법률–대통령령–시행규칙으로 이어지는 위임입법 체계를 작동시키고 있다.

그러나 수석교사의 경우 자격·정원·연수 기준이 시행규칙에 통합적으로 규정되어 있지 않다. 자격은 존재하지만 그 기준이 상위법인 법률에 고정되어 있어 정원을 규정하는 하위 규범으로 확장되지 못하고 있으며, 자격연수 역시 대통령령 본문과 시행규칙에는 존재하지만 별표 체계에 포함되지 않아 자격취득과의 법적 연결이 단절되어 있다.

문제는 개별 기준의 부재에 그치지 않는다. 구조 전체의 문제다. 동일한 교원 자격 체계 안에서 교장·교감과 교사는 자격·정원·연수 기준이 하위 법령으로 연계되어 작동하는 반면, 수석교사는 법률과 개별 규정에 분산된 채 통일된 기준 체계를 갖지 못하고 있다.

이러한 입법 공백은 교원의 자격 판단과 유지를 행정적 해석과 재량에 맡기는 결과를 낳았고, 그로 인해 국가 자격 제도는 이미 제도적 안정성과 예측 가능성을 상실했다.

결국 수석교사 자격은 통일된 국가 기준에 의해 운영되는 자격이 아니라, 분절된 규정 위에서 시·도교육감의 재량에 의해 사실상 운영되는 자격으로 전락해 있다. 이는 국가 자격 체계의 기반 자체를 붕괴시키는 구조다.

따라서 교육부는 위임입법의 취지에 따라 시행규칙 개정을 통해 수석교사 자격 기준을 별표로 명시하고, 자격연수와 평가 기준을 하나의 규범 체계로 통합해야 한다. 자격의 부여와 유지가 동일한 법적 구조 안에서 작동하도록 재설계하는 것, 그것이 국가 자격으로서의 정합성과 제도적 안정성을 회복하는 유일한 방법이다.

직무와 보수 단절이라는 ‘모순’발생...동일한 법적 구조 안에서 연동될 필요

왜곡은 보수 체계에서 가장 명확하게 드러난다. 법적 직무를 기준으로 수당을 지급하도록 설계된 ‘공무원 수당 등에 관한 규정’에도 불구하고, 수석교사는 이 체계에서 배제된 채 운영되고 있다.

수석교사의 자격과 임용은 ‘교육공무원법’ 제6조의2와 제29조의4에 각각 규정되어 있으며, 법적 직무는 ‘초·중등교육법’ 제20조 제3항에 명시되어 있다. 그럼에도 불구하고 교사의 교수·연구활동을 지원하는 수석교사 직무는 직무가 아닌 ‘활동’으로 왜곡되어 재정의되고 있다.

문제의 핵심은 ‘직무’와 ‘활동’의 자의적 구분에 있다. 장학사와 연구사는 ‘연구’를 직무로 인정받아 수당 체계에 편입되어 있는 반면, 수석교사는 동일한 교수·연구 기능을 수행함에도 ‘연구활동’이라는 명칭으로 처리되면서 보수 체계에서 배제되어 있다.

직무와 보수는 동일한 법적 구조 안에서 연동되어야 하는데, 현재 구조는 그 연결을 의도적으로 단절하고 있다. 이러한 모순은 평가 체계에서도 확인된다. 연구 및 개발 업무가 수석교사의 업적평가 영역에 포함되어 있다는 것은, 제도 스스로 이를 직무 수행으로 간주하고 있음을 의미한다.

수석교사, 직무를 수행하면서도 상응하는 수당을 받지 못해

그렇다면 질문은 하나로 수렴된다. 교원의 ‘직무’와 ‘활동’을 구분하는 법적 기준은 무엇인가. 현행 법체계 어디에도 그 기준은 존재하지 않는다. 이는 제도의 설계가 아니라, 행정이 수석교사의 법적 직무를 자의적으로 ‘활동’으로 격하시켜 그 법적 성격 자체를 왜곡한 결과다.

더 큰 문제는 보수 체계다. ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’은 교원의 보수가 우대되어야 함을 명시하고 있음에도, 수석교사의 보수는 법정 수당이 아니라 법체계 밖의 교육부 내부 행정문서에 근거한 ‘연구활동비’로 지급되고 있다.

이는 ‘교육공무원법’ 제29조의4 제3항이 수석교사에 대한 수당 지급을 예정하고 있음에도, 하위 규범이 이를 법정 수당이 아닌 행정사업비로 처리함으로써 권리적 급부를 재량적 지급으로 격하시킨 것이다.

따라서 수석교사의 ‘연구활동비’를 ‘공무원 수당 등에 관한 규정’에 편입해 법정 수당 체계로 전환해야 한다. 이는 새로운 수당을 신설하는 것이 아니라, 이미 수행하고 있는 수석교사 직무에 대한 보수를 법체계 안으로 복원하는 조치다.

결국 수석교사는 법적으로 부여된 직무를 수행하면서도 그에 상응하는 수당을 받지 못하는 유일한 교원 자격으로 남아 있다.

해결책은 “법률–대통령령–시행규칙으로 이어지는 위임입법 체계 복원”

수석교사 제도의 문제는 새로운 제도를 만들지 못한 데 있지 않다. 이미 법률은 수석교사를 교원 자격으로 규정하고, 자격 부여와 임용까지 포함된 국가 자격 체계를 갖추고 있다. 문제는 그 자격이 법률–대통령령–교육부령으로 이어지는 행정입법 과정에서 제도로 완결되지 못한 데 있다. 위임입법 체계의 단절이 문제의 핵심이다.

자격은 법률에 있으나 정원은 대통령령에 없고, 자격 기준은 시행규칙에 없으며, 보수는 법정 수당이 아닌 훈령에 머물러 있다.

교장·교감·교사와 동일한 교원 자격임에도 불구하고, 수석교사만 이 연결에서 이탈해 있다. 이는 운영의 문제 이전에 법령 간 정합성이 이미 붕괴된 상태다. 교장·교감과 교사는 직무의 차이에도 불구하고 자격–정원–기준–보수가 하나의 법체계 안에서 연결되어 작동한다. 수석교사 역시 예외일 수 없다.

개정의 본질은 새로운 제도를 만드는 데 있지 않다. 법취지에 정합하도록, 왜곡된 제도를 법체계 안으로 복원하는 데 있다. 자격은 부여되었으나 이를 뒷받침해야 할 정원·기준·보수는 하위 법령과 행정 규범에서 연결되지 못한 채 분절되어 있다.

그 결과 법이 설계한 제도는 현실에서 변형·축소·왜곡된 형태로 운영되고 있다. 이는 법이 존재함에도 행정에 의해 그 효력이 제거된 법체계의 붕괴 상태다.

해법은 명확하다. 법률로 부여된 자격을 대통령령의 별표 체계에 반영하고, 정원을 국가공무원 정원표에 명시하며, 자격 기준을 교육부령 시행규칙으로 체계화하고, 보수를 법정 수당으로 편입시켜야 한다.

법률–대통령령–시행규칙으로 이어지는 위임입법 체계를 복원하는 것이, 행정에 의해 발생한 법왜곡을 바로잡는 방식이다.

수석교사 제도는 관리직 중심의 교직 구조를 교수·연구 중심의 전문직 구조로 전환하기 위해 도입된 제도이며, 수석교사 자격은 그 핵심 수단이다.

결국 질문은 하나다. 이 자격을 법의 체계 안에서 완성할 것인가, 아니면 행정에 의해 축소·배제되는 구조로 방치할 것인가. 이 구조가 지속되는 한, 헌법과 법률이 보장한 교원의 자격은 더 이상 권리가 아니라, 행정이 필요에 따라 축소·배제하는 통제 수단으로 전락한다.

대통령은 존재하지만 대통령령은 제정되지 않았고, 교육부 장관 또한 존재하지만 교육부령은 마련되지 않았다. 수석교사 제도는 법의 문제가 아니라, 권력이 법대로 작동하지 않은 결과다. 그 책임은 명확하다. 위임입법을 이행하지 않은 국가 권력에 있다.